Un informe realizado por el Consejo Profesional de Ciencias de la Provincia de Buenos Aires. IMPERDIBLE para entender la situación actual.
Argentina detenta un régimen político federal. Y deberíamos felicitarnos por
ello. La experiencia de la historia mundial nos dice que la defensa cultural y
económica de las regiones en países de organización unitaria, por herencia de
antiguos reinos, (Bélgica, Italia, Reino Unido, España, etc.) ha originado graves
conmociones sociales en las últimas décadas.
Uno de las claves del funcionamiento de un esquema federal es la forma
que adopta la relación fiscal entre los distintos niveles de gobierno que por ser
autónomos deben financiar su propio presupuesto. Esta distribución puede realizarse por coparticipación (con numerosas variantes y combinaciones) y por
asignación de las fuentes de financiamiento.
En Argentina rigen ambos sistemas: El primero abarca los impuestos convencionales (Ganancias, IVA, Bienes Personales, etc.) y por el segundo, se
asignan impuestos con exclusividad tanto a la Nación (originados en el comercio exterior de acuerdo a Constitución Nacional), como para las provincias (Ingresos Brutos, Inmobiliario, Sellos, etc.) de acuerdo a listado explícito de la Ley
de Coparticipación Nº 23.548.
Existen además otros sistemas de coparticipación, derivado de leyes específicas (vial, eléctrico, etc.) e independientes de la distribución por Ley
23.548.
Hasta aquí podemos generalizar estos sistemas bajo la denominación “de
transferencia automática”. Sin embargo la acumulación de distorsiones en estos sistemas y las limitaciones fiscales de las provincias han hecho necesario
que la Nación realice transferencias discrecionales a las provincias. Algunas de
ellas de libre disponibilidad (transferencias corrientes) y otras asignadas de
manera específica a obras públicas (transferencias de capital).
Estamos abarcando los giros que realiza la Nación bajo un criterio institucional. Se trata de una distribución de fondos desde el gobierno nacional hacia
los gobiernos provinciales, a fin de ser utilizados, o bien asignando un destino
específico cuando son de libre disponibilidad, o bien administrando el gasto de
acuerdo a los criterios que justifican el envío de la Nación.
Pero no sólo institucional, también podríamos echar una mirada económica
sobre la distribución geográfica del gasto público. Ya no se trata sólo de fondos
nacionales administrados (con o sin decisión) por los estados provinciales. Estamos hablando del gasto nacional que se realiza en las provincias desde el
punto de vista regional. Tendríamos que sumar a esto todas las erogaciones
que el Estado nacional realiza, en cumplimiento de sus fines, de acuerdo a la
distribución geográfica que cada actividad tiene.
Y aquí tenemos las obras públicas nacionales que se realizan en el territorio de cada provincia (p.ej. obras viales y eléctricas bajo administración nacional), las asignaciones salariales a empleados públicos nacionales que ejercen 2
su función en las provincias, el pago de jubilaciones nacionales a residentes en
las provincias, etc.
Esta visión resulta útil para realizar un análisis del gasto público nacional
por regiones del país.
Pero frente a los reclamos provinciales específicos por los fondos de manejo
provincial, la Nación contesta con las cifras del gasto público regional configurando un verdadero “diálogo de sordos”.
Por nuestra parte entendemos que el reclamo de las provincias es correcto
en tanto lo que está en juego es el ejercicio de la autonomía provincial. Sobre
el resto, pago a jubilados, sueldos administrativos, obras nacionales, etc., no
existe, ni administración, ni capacidad de decisión.
Y no es un problema vinculado al monto que administran las provincias, sino que dentro de esas transferencias nacionales debemos distinguir categorías
institucionales muy importantes que hacen a la autonomía en su capacidad de
decisión.
o Transferencias automáticas y discrecionales
o Transferencias de libre disponibilidad y con asignación específica
Son criterios institucionales y económicos acerca de la capacidad de decisión de las provincias. Pero hay más. A partir de su autonomía constitucional,
las provincias generan obligaciones presupuestarias. Si no es posible financiarlas de manera adecuada, se generará un déficit a ser financiado con deuda y a
pagar por las generaciones futuras.
La problemática del gasto público provincial, su déficit y el endeudamiento
que generan, se han convertido en una cuestión estructural de la economía
argentina. Además, una apreciación correcta del verdadero resultado fiscal exige un resultado consolidado, es decir, sumar al resultado de la jurisdicción nacional, el correspondiente de las jurisdicciones locales (provincias y municipios).
Y la necesidad de dicha estimación, no se trata sólo de una cuestión técnica sino también histórica: el problema tiene su origen en la jurisdicción nacional. La tendencia hacia un déficit crónico de las provincias deriva de las transferencias de servicios que la Nación realizó en dos periodos cargados de simbolismo en la historia económica argentina: los ministerios de Martínez de Hoz y
de Cavallo.
En su momento, estas transferencias fueron realizadas para “ocultar” parcialmente el déficit nacional. Sólo lograron “barrer la tierra bajo la alfombra”.
Y no se transfirió servicios al azar sino aquellos con características de mano de obra intensiva. Había que mostrar a los organismos internacionales un
descenso abrupto de los empleados públicos de la jurisdicción nacional sin
provocar graves perturbaciones sociales.
Como consecuencia de estas transferencias, en los presupuestos provinciales, el gasto de Personal representa un 49,6 % del gasto consolidado provincial (Periodo 2008-10). Y esa alta proporción de gasto en personal se corresponde con un alto nivel de responsabilidad en el gasto social consolidado
de las tres jurisdicciones (nacional, provincial y municipal). Las jurisdicciones 3
locales (Provincias + Municipios) representaron en el año 2009, en el caso de
salud, el 47,8 % y en educación, el 77,7 % del gasto total consolidado en cada
uno de esos rubros.
Debido a estas transferencias de servicios, el grueso del empleo público
provincial resulta de personal en las áreas de seguridad, salud, educación, justicia, y similares. Todos de alta sensibilidad y/o prioridad social. Es cierto que
siempre hay un margen para mejorar la eficiencia del gasto social, pero debemos tener en cuenta que son rubros donde existe una demanda social de más
y mejores servicios que sólo es posible atender con mayor cantidad de personal capacitado y mejores salarios.
Esto genera una tendencia hacia el déficit crónico que sólo pueden compensarse con recursos provenientes de la propia capacidad fiscal provincial
(limitada por la ley de Coparticipación Nº 23.548 -art. 9- y los pactos fiscales),
de la coparticipación y leyes especiales y las transferencias discrecionales.
Además una capacidad limitada para endeudarse en el exterior (sólo con autorización nacional). Es que las provincias no pueden acudir al BCRA, ni a los
fondos nacionales de entes descentralizados, tal como lo hace la jurisdicción
nacional.
Para equilibrar esos presupuestos, las recetas convencionales dicen que
en lugar de más personal y mejoras salariales habría que “recortar”. ¿Alguien
se anima a decir por donde empezar cuando el grueso del personal pertenece
a rubros altamente sensibles?
En las tendencias señaladas reside el meollo de las actuales dificultades
provinciales a las que debe agregarse algunos problemas históricos específicos
y de la coyuntura actual. Los problemas históricos provienen de los índices de
distribución secundaria entre las provincias.
En el caso de la Provincia de Buenos Aires, existe un reclamo generalizado
porque la proporción de esa participación es de alrededor de la mitad de su
aporte a la economía, población, etc. Y esto es real si los criterios fuesen solo
distributivos. Sin embargo, debemos tener en cuenta los criterios de la Constitución Nacional para una nueva ley de coparticipación: Art. 75, inc.2): La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre
éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será
equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de
desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Esto significa que deben existir índices mixtos. No sólo índices de reparto
(en función de la capacidad económica, población, etc.) sino también índices
redistributivos, es decir en función inversa a dichos indicadores económicos, y
de la misma manera respecto a los indicadores que reflejen la situación social.
Pero incluso, teniendo en cuenta estas limitaciones, la Provincia de Buenos
Aires, en una asignación racional y aún con la merma que producirían los criterios redistributivos constitucionales, tendría como resultado un índice superior
al actual.
Pero no es el único caso. También otras provincias justifican plenamente,
con argumentos jurídicos, económicos y sociales, la necesidad de mayores 4
índices. Es que el problema de fondo radica en la derivación de fondos que, de
manera sistemática, se realizó durante décadas de la masa coparticipable que
surge de la ley sancionada en 1988. Si tomamos como indicador la recaudación nacional total debido a que la garantía mínima del 34 % incluye los recursos de aduana, las provincias tenían, en aquel entonces, asignado alrededor
de un 52 %. La proporción original que figura en la ley es mayor, pues contempla porcentajes sólo sobre impuestos de ex - DGI . Hoy, como hemos visto son
levemente superiores al 27 %. Estamos casi en la mitad de aquellas cifras.
Y a este deterioro de largo plazo, se suma, ahora, el deterioro de la recaudación nacional en la actual coyuntura que incide en las cifras de coparticipación. La variación en pesos corrientes sigue siendo de signo positivo pero viene
descendiendo de manera abrupta.
Vemos como, una coparticipación ya diezmada por los pactos fiscales y leyes impositivas, ahora tiende a reducirse por efecto del descenso en el ritmo de
la recaudación nacional a lo que debemos sumar un descenso equivalente de
los impuestos provinciales, provocado por los efectos recesivos derivados de
las condiciones internacionales y nacionales.
Estas condiciones, frente a la inflexibilidad del gasto público, en particular el
gasto público provincial, orientado, como hemos visto más arriba, hacia el gasto social y/o rubros muy sensibles como seguridad y justicia crea una neta tendencia hacia un déficit crónico en la ejecución de los presupuestos provinciales.
No es casualidad que la crisis fiscal provincial se expresara con mayor crudeza
en este año a través de conflictos sociales y sindicales en el sector público provincial e institucionales Nación/Provincias.
Aunque este mismo fenómeno se observa en la ejecución del presupuesto
nacional, la diferencia radica en la capacidad diferencial de ambas jurisdicciones para financiar ese déficit. Ya hemos visto que las provincias no cuentan
con los mecanismos disponibles a nivel nacional tales como los fondos de entes descentralizados (Anses y otros), los préstamos en divisas y adelantos en
pesos del BCRA, etc. Por otra parte, los créditos disponibles en la actual coyuntura son de alta tasa y en dólares. Y todos sabemos que significara un endeudamiento por dicha vía.
Financiar correctamente las provincias sólo será posible a través de una
mejor coparticipación, y para ello no existe otra alternativa que tomar porciones
que actualmente se derivan a la jurisdicción nacional. Realmente se necesitará
un verdadero acuerdo nacional para desatar este verdadero nudo gordiano.
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